Государственное и муниципальное управление

Введение

Начало XXI в. характеризуется активным процессом становления новой российской государственности, адекватным современному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления и местного самоуправления.

Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя машина советского государственного управления разрушена, а институты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и социальную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.

Поиск путей становления новой российской государственности предполагает глубокое изучение учеными-обществоведами и практическими работниками современной российской действительности, определение разнообразных причин, детерминирующих те или иные негативные процессы, выявление способов их устранения и ростков нового, прогрессивного, заслуживающего внимания и поддержки, проведение большой научно-объективной практической работы по созданию эффективных институтов власти и гражданского общества, свободной рыночной экономики, демократической политики, правового государства.

Система государственного и муниципального управления любого государства, являясь отражением характера и уровня политического и социокультурного развития общества, его административной культуры, детерминирована самыми различными факторами. Это – исторические и географические условия, экономическое состояние и культура общества, политические традиции и влияние процессов глобализации. Данный перечень нетрудно продолжить. Однако, говоря о таких факторах в современных условиях, нельзя не назвать один из доминирующих государственного и муниципального управления – системность, качество правового обеспечения. Об этом свидетельствуют не только формирование и развитие национального законодательства, дискуссии о его соответствии принципам управленческой науки и задачам модернизации государства, но и выработка в международном сообществе общих требований к организации власти на основе демократических принципов, адекватной интересам населения публичной службы. В условиях формирования правового государства постоянно нарастающее взаимодействие между правом и системой государственного и муниципального управления становится основным вектором развития национальных государств.

В государственном управлении Россией, несомненно, проявились черты характера ее народа; поэтому изучение истории государства позволяет постичь своеобразие национального характера, того, что в остальном мире принято именовать «загадочной русской душой». Кроме того, государство российское – это уникальный опыт многовекового существования более ста наций и народностей с различным образом жизни, традициями, уровнем экономики и культуры. Как сохранить эту целостность сегодня? Ответ можно получить, в том числе с помощью изучения опыта государственного управления, негативных и позитивных его сторон.

 

Глава 1 Система государственного и муниципального управления – характеристика и история изучения

1.1. Общая характеристика системы государственного управления

Общество является сложноорганизованным и многоуровневым образованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования.

Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем.

Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям^[1].

Государственное управление – это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной; оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной.

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и Суверенность.

Системный характер государственного управления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы государственное управление реализует несколько функций^[2].

1.       Институциональную – через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.

2.       Регулятивную – через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3.       Целеполагающую – через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.

4.       Функциональную – через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5.       Идеологическую – через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения.

Таблица 1. Структура государственного управления в РФ

Ветви Уровни	Законодательная	Исполнительная	Судебная
Федеральный	Федеральное Собрание	Правительство	Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд
Региональный	Парламент республики, Законодательное собрание субъекта РФ	Президент республики, губернатор, глава правительства	Верховный республиканский суд, областной суд, краевой суд
Муниципальный	Городской совет, поссовет, сельсовет, райсовет и пр.	Глава местного самоуправления. мэр	Районный (городской) суд, мировой судья

Россия является федеративным демократическим правовым государством с республиканской формой правления. В основу системы государственного управления России, как и любой другой демократической страны, положено два принципа, два основания: принцип разделения властей и принцип комплементарно, предполагающий разделение государства па уровни управления, распространяющие власть по узловым административно-территориальным звеньям пространства страны. Используя эти основания, можно построить таблицу, иллюстрирующую распределение основных институтов государственной и муниципальной власти по структурным единицам действующей системы управления (табл. 1)^[3].

1.2. Источники по истории государственного управления в России

История государственного управления является самостоятельной учебной и научной дисциплиной. Она возникла на стыке исторических и правовых дисциплин. С первыми ее объединяет историзм в объяснении событий и явлений, использование разнообразных исторических источников для воссоздания реальной картины развития отечественной государственности, со вторыми – известное единство объекта изучения – политические и правовые институты, а также широкое привлечение нормативно-правового материала в качестве источника.

Основным источником государственного строя Древнерусского государства и княжеств периода феодальной раздробленности являлись летописи и летописные своды. В них содержались отрывочные и неполные сведения об органах государства того времени (вече, князь, княжеский совет, наместники и др.). Несколько лучше представлен в опубликованных источниках государственный аппарат Русского централизованного государства. Это в значительной степени, акты правительственных учреждений государства, опубликованные в XIX — начале XX вв. в таких изданиях, как «Собрание государственных грамот и договоров», «Акты исторические», «Акты юридические», «Описание документов и бумаг, хранящихся в Московском архиве Министерства юстиции» и т, д. Вражеские нашествия и стихийные бедствия (главным образом, пожары) отражались на сохранности этих документов. Из-за отсутствия достаточно сохранившихся актов возникли трудности с определением времени возникновения приказов, туманны и неясны состав и повестка дня некоторых земских соборов. Крайне скудны сведения о деятельности многих местных органов управления, особенно XVI в.^[4]

Государственные учреждения XVIII и особенно XIX — начала XX вв. имеют гораздо большую источниковедческую базу.

Особое место среди источников по истории государственных учреждений России в XVIII — начале XX вв. занимают законодательные акты, объединяемые при издании в сборники: «Полное собрание законов Российской империи» (три издания его охватывают законодательные акты с 1649 по 1913 г. включительно, насчитывают 133 тома и включают более 133 тыс. законодательных актов, среди которых подавляющее большинство относится к организации и деятельности государственных учреждений), тематические «Своды законов Российской империи» (по 15—16 томов в каждом), ведомственные своды (например, «Свод военных постановлений»), а также издаваемые Сенатом с 1863 по 1917 г. «Собрания узаконений и распоряжений».

Законодательные акты дают обширный материал для исследования организационного устройства, компетенции, функций, штатов как отдельных государственных учреждений, так и всего государственного аппарата. При изучении законодательных актов дореволюционной России следует учитывать основные положения методологии их источниковедческого анализа, данные В. И. Лениным в статьях «Объяснение закона о штрафах, взимаемых с рабочих на фабриках и заводах», «Новый фабричный закон», «Объективная статистика», «Крепостники за работой».

Практическая деятельность различных ведомств России в XIX — начале XX в. отражалась в циркулярах (в военном ведомстве — приказах военного министра).

Обширные материалы о деятельности некоторых, главным образом высших, учреждений XVIII в. были опубликованы в «Сборниках Русского исторического общества» (Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция, Уложенная комиссия 1767—1768 гг. и др.).

Своеобразными источниками по истории государственных учреждений являются отчеты о деятельности государственных учреждений, составляемые ежегодно или за несколько лет (сводные). Отчеты дают общие представления о конкретной деятельности государственных учреждений, но приводимые в них данные нуждаются в очень серьезной сверке по первоначальным материалам архивных фондов. Некоторые государственные учреждения в начале XX в. стали публиковать стенографические отчеты (например, стенографические отчеты Государственной думы и Государственного совета).

В порядке надзора за государственным аппаратом с XVIII в. и до 1917 г. проводились сенаторские ревизии. Публикуемые для служебного пользования отчеты сенаторских ревизий дают обширный материал, характеризующий антинародную сущность местной администрации, полиции, суда, продажность и взяточничество чиновников^[5].

Интересные сведения по истории отдельных ведомств и государственных учреждений дает ведомственная печать («Журнал Министерства юстиции», «Журнал Министерства народного просвещения», «Горный журнал», газета «Русский инвалид» и др.). В официальных отделах этих органов печати помещались циркуляры, сообщались сведения об изменениях в личном составе бюрократии; статьи освещали различные стороны деятельности ведомств. С 1867 г. в России издавалась общегосударственная официальная газета «Правительственный Вестник» (в 1917 г. «Вестник Временного правительства»), сообщавшая различные сведения о государственных учреждениях всей России.

Все изменения в личном составе чиновников России, начинав с членов Государственного совета, сенаторов и министров и кончал мелкими чинами местной администрации и полиции, отражались в издаваемом с 1765 по 1916 г. ежегодном справочнике «Адрес-календарь. Общая роспись начальствующих и прочих должностных лиц по всем управлениям в Российской империи на ... год». Каждое ведомство в XIX в. издавало свои ежегодные списки чиновников. В губерниях с 60-х годов XIX в. издавались ежегодные «Памятные книжки».

Место и значение каждого учреждения в дореволюционной России помогают определить данные о бюджете высших и центральных государственных учреждений, официально публикуемые ежегодно с 1863 г.^[6] Из бюджетных данных на начало XX в. (1901 г.) видно, что всякие виды обложения производства и потребления спиртных напитков давали до 42% всех доходов в государстве, в то время как обложение земель и недвижимых имуществ — только 4 %

На содержание Министерства народного просвещения денег отпускалось в три с половиной раза меньше, чем на содержание администрации, полиции и жандармерии, в полтора раза меньше, чем на содержание судов и т. д.

Интересной разновидностью источников по истории государственных учреждений России являются воспоминания и дневники чиновников. Сообщаемые в них сведения крайне субъективны, нуждаются в проверке и сопоставлении с другими источниками, но нередко только в них можно обнаружить закулисный механизм деятельности бюрократии, узнать настроения и нравы чиновников, почувствовать обстановку деятельности учреждений.

Особое место среди воспоминаний, характеризующих государственный аппарат дореволюционной России, занимают воспоминания деятелей, стоящих на позициях революционного отрицания дворянско-буржуазной государственности — дворянских революционеров-декабристов, А. И. Герцена, революционных демократов и народников 60— 70-х годов, деятелей первых социал-демократических организаций и большевиков; их воспоминания раскрывают картину деятельности карательного аппарата России (органы жандармерии, полиции, суда, тюрьмы). Ценным источником по истории Государственной думы IV созыва являются воспоминания членов Думы — большевиков А. Е. Бадаева и Ф. Н. Самойлова. В воспоминаниях видных деятелей большевистской партии Н. И. Подвойского, В. А. Антонова-Овсеенко, П. Е. Дыбенко, В. Д. Бонч-Бруевича и других содержится большой фактический материал о Советах и других демократических организациях, военно-революционных комитетах, Временном правительстве, рассказывается о подготовке и проведении Великой Октябрьской социалистической революции^[7].

Подавляющее большинство документальных материалов, характеризующих организацию и деятельность государственных учреждений дореволюционной России, находится в государственных архивах СССР. Многие архивные материалы по истории государственного аппарата России до XIX в. (Сенат, Синод, приказы, коллегии, местные учреждения до 1775 г.) находятся в Государственном архиве древних актов в Москве. В Центральном государственном военно-историческом архиве находятся материалы военных учреждений с XVII в. до 1917 г.

Первый этап — литература, вышедшая в СССР до 12 июня 1990 г., т.е. до образования самостоятельного Российского государства в составе СССР. Она в целом отличается идеологической ангажированностью, стремлением авторов обосновать принцип партийного руководства в государственном управлении в СССР. Тем не менее, анализу и оценке подвергнутся как институциональная, так и функциональная стороны советской системы управления, позволявшая автору дать свою характеристику советской управленческой практики.

Второй этап — 90-е гг. XX века — литература, вышедшая в свет в условиях суверенной российской государственности условно её можно дифференцировать на два периода:

а) первый — 1990—-1993 гг., характеризуемый острой, но по преимуществу партийной полемикой по вопросу устройства системы государственного и муниципального управления в России и в Москве;

б) второй — 1994—2000 гг., — в рамках которого появились научные труды, обосновывающие направления формирования и совершенствования управленческой практики.

Работы этого периода охватывают довольно широкий круг вопросов, в числе которых система отбора и подготовки кадров как для горизонтального. Необходимо отметить, что в настоящее время уже сформировался значительный массив теоретических работ, посвященных изучению современной системы государственного управления^[8].

Логика российской истории показала, что грандиозную российскую державу нельзя было создать, а тем более сохранить в цельном состоянии в течение веков только силой оружия или только властью, какой бы сверхцентрализованной она ни была. Важнейшим фактором становления России во все времена были кадры управления — государственные, региональные, национальные, рассматриваемые в их качественной характеристике.

Научный интерес представляет изучение процесса развала СССР и роли руководящих органов управления в последние годы их существования. Реформы 1985 —начала 1990-х гг., открывая новый период в истории государственного управления, привели не только к краху системы партийно-государственного управления, но и крушению государственности.

За пределами существующих на сегодняшний день исследований остался комплексный анализ системы государственного управления как важнейшей составной части существования самой России с её геополитическими особенностями, историческим прошлым, природно-географической спецификой.

Глава 2. Историографические концепции управления в России

2.1. Историография управления в России до ХХ века

Изучение истории государственного управления в России началось в XVIII веке. Большой вклад в развитие русской исторической науки внес В. Н. Татищев, создавший «Историю Российскую с древнейших времен» в пяти томах (1768 г.).

Татищев — сторонник теории естественного права; он ссылался на Гроция, Пуфендорфа, Вольфа. Вместе с тем он отрицательно отзывался о сочинениях Макиавелли, Гоббса, Локка, содержащих мысли, "более вредительные, нежели полезные".

Татищев являлся сторонником просвещения, развития науки. Проблемы религии интересуют его более с точки зрения политической: "разность вер" опасна там, где их две, равные по силе — раздоры между протестантами и католиками, разжигаемые попами, порождали великие смуты и кровопролития. "Но ежели где три или более разных вер, там такой опасности нет"^[9].

Естественное состояние, по Татищеву, — это состояние "вольности"; по природе человеку нужна и полезна лишь воля, "с разумом и рассуждением употребляемая". Поскольку человек не может обойтись без других людей, он вынужден подчиняться внешним ограничениям: "Воле человека положена узда неволи для его же пользы". Эти ограничения (узда неволи) бывают трех видов: "по природе (власть родителей), по договору (отношения найма между хозяином и слугой), по принуждению (рабство или невольничество). Первые две узды имеют отношение к происхождению и сущности государств: власть монарха подобна родительской (природной), "общенародия или республики" основаны на договоре.

Договор вообще рассматривается Татищевым как основа всякого государства, в том числе и монархического. Ссылаясь на примеры избрания царей в русской истории, он утверждал, что "по закону естественному избрание должно быть согласием всех подданных, некоторых персонально, других через поверенных, как такой порядок во многих государствах утвержден"^[10].

Защита и обстоятельное обоснование самодержавия в концепции Татищева соединялись с мечтой о внедрении в систему органов власти чего-то вроде представительных дворянских учреждений, чтобы наладить порядочное законодательство, компетентное решение дел центрального управления, пресекать фаворитизм, казнокрадство, взяточничество в верхних звеньях государственного аппарата.

В Российской Академии наук в этот период историей русского государства занимались немецкие ученые Г. Байер и А. Шлецер – родоначальники норманнской теории происхождения государственности на Руси. Домыслы и вымыслы Шлецера и Байера получили статус аксиомы. В учебниках по истории и юриспруденции “открытия” немецких ученых излагались как доказанные наукой истины.

Их оппонентом выступил М. В. Ломоносов. В своей «Древней российской истории» он привел весомые аргументы против норманнской теории: племя «Русь» – славянского, а не скандинавского происхождения; в древнерусском языке отсутствует скандинавское и германское влияние. В трактовке М. В. Ломоносова отечественная история представлена как непрерывный процесс, результат деятельности не только князей, но и труда народа.

В начале XIX века появился фундаментальный труд «История государства Российского» Н. М. Карамзина, который дал толчок дальнейшему развитию исторических исследований.

Основная идея его работы: государство – определяющая сила истории страны; самодержавие – наилучшая форма государственности для России.

Карамзин резко осуждает какие бы то ни было попытки учреждения конституции, в чем-то ограничивающей власть царя. Россия — большая страна: "Что, кроме единовластия неограниченного, может в сей махине производить единство действия?" Попытки поставить закон выше государя неизбежно противопоставят монарху какие-то учреждения, призванные охранять этот самый закон, что опасно. "Две власти государственные в одной державе суть два грозные льва в одной клетке, готовые терзать друг друга, а право без власти есть ничто, — пишет Карамзин. — Самодержавие основало и воскресило Россию... В монархе российском соединяются все власти: наше правление есть отеческое, патриархальное". Примерами истории Карамзин стремился доказать, что "Россия гибла от разновластия, а спасалась мудрым самодержавием"^[11].

Карамзин был противником теории естественного права. Идее естественного равенства людей, свойственной Просвещению, Карамзин противопоставляет суждение — "в государственном общежитии право естественное уступает гражданскому". Право, государство, сословный строй России он связывал с идеей самобытного народного духа.

Карамзин протестовал против преобразования государственных учреждений. "Всякая новость в государственном порядке есть зло, к коему надобно прибегать только в необходимости: ибо одно время дает надлежащую твердость уставам; ибо более уважаем то, что давно уважаем, и все делаем лучше от привычки". Главной ошибкой законодателей своего времени Карамзин называл создание новых государственных учреждений — разных министерств, Государственного совета и пр.

Обсуждение перспектив развития России породило к концу 30-х годов XIX века два идейных направления в среде столичной интеллигенции — западников и славянофилов.

Западники, вслед за Чаадаевым, видели в странах Западной Европы осуществление идей закона, порядка, долга, справедливости. Главой московских западников был профессор Тимофей Николаевич Грановский (1813—1855). В лекциях по всеобщей истории, которые он читал в Московском университете, Грановский почти открыто сопоставлял историю сословно-крепостнического строя и его разрушения в странах Западной Европы с состоянием и перспективами существования крепостничества в России. Подчеркивая, что феодальный произвол основан на "презрении к человечеству", Грановский считал общей целью исторического развития (и критерием прогресса) создание нравственной и образованной личности, а также общества, соответствующего потребностям такой личности.

В среде западников обсуждались не проекты конституции будущей России, а общие перспективы развития страны в связи с историей других европейских стран.

Очень осторожно западники касались проблем самодержавия, православия, народности. По их мнению, развитие государственного строя России рано или поздно само собой встанет на конституционный путь. Основной и первостепенной задачей западники считали крестьянскую реформу. Поэтому они опасались, что преждевременное создание в России представительных учреждений по западным образцам неизбежно усилит политическую роль дворянства, а потому замедлит отмену крепостного права. Проблемы православия затрагивались западниками в неподцензурной печати.

Главной особенностью России, отличающей ее от Запада, славянофилы называли "общинное начало", "соборность", единодушие и согласие. В славянском мире личность органически включена в общность^[12].

Общие верования и обычаи славян делают лишними насильственные законы. Государство и внешняя свобода, по учению славянофилов, — ложь и неизбежное зло; славяне для того и призвали варягов, чтобы избежать государственных забот и сохранить свободу внутреннюю.

Славянофилы утверждали, что до Петра I Московская Русь была единой великой общиной, единением власти и земли. Петр I разрушил это единство, внедрив в государство бюрократию и узаконив "мерзость рабства". Насаждение Петром западных начал, чуждых славянскому духу, нарушило внутреннюю, духовную свободу народа, разъединило верхи общества и народ, разобщило народ и власть.

Славянофилам были присущи идеи панславизма и мессианской роли России. Порицая порядки буржуазного Запада, они утверждали, что православный русский народ — богоносец с его старинными формами общинности избавит от "скверны капитализма" сначала славян, а затем и другие народы.

Ряд идей славянофильства совпадал с лозунгами официальной народности. Из провозвестников официальной народности литератор Шевырев принадлежал к правому крылу славянофилов, а историк Погодин обосновывал норманнскую теорию происхождения Русского государства в славянофильском духе.

Теория «официальной народности» обосновывала необходимость монархии в России, отстаивала идею «единения царя с народом». По замечанию М. П. Погодина, «монархическая власть есть решающая сила исторического развития».

В середине XIX века сложилась так называемая государственная или юридическая школа историографии. Она отводила главную роль в историческом процессе государству. Государство – демиург, творец русской истории, высшее достижение общественного прогресса. Накануне 1861 г. Б. Н. Чичерин сделал вывод, что государство закрепостило, но оно же и освободит крестьян. Для историков государственной школы характерно стремление остаться в рамках эволюционного развития, отказ от революционного пути Запада.

В центре концепции Чичерина — личность со своими правами и свободами. Он провозгласил принцип: "Не лица для учреждений, а учреждения для лиц". Только в обществе, замечал ученый, человек может реализовать все свои способности, входя по своему усмотрению в тот или иной общественный союз. Вслед за Гегелем Чичерин отмечал, что первой ступенью человеческого общежития, логическим переходом от личного права к общественному является семья. Вторую — составляют церковь и гражданское общество.

Гражданское общество как совокупность частных целей ни по объему, ни по содержанию не совпадает с государством. Государство управляет совокупными интересами народа, но вся область личной деятельности человека лежит вне государства; государство может оказывать большее или меньшее, но, во всяком случае, подчеркивал Чичерин, только косвенное влияние. Общество, утверждал он, несмотря на отсутствие организованного единства, несравненно устойчивее государства: частный быт, охватывая человека всецело, определяет его привычки, нравы, образ действий. Поколебать все это гораздо труднее, нежели изменить политический порядок, который, являясь вершиной общественного здания, может быть перестроен без потрясения оснований. Исследование общества и его влияния на государство — это предмет социологии. Изучение воздействия государства на общество составляет предмет политики.

После отмены крепостного права (1861 г.) правительство России провело ряд реформ (судебная, земская, городская, военная и др.), которые подготовили почву для перехода ее к промышленному строю. Однако реформы носили половинчатый характер, не гарантировали права и свободы широким слоям населения.

В этот период в России продолжалась деятельность социалистов-народников, призывавших крестьян к социальной революции. Развивалась либеральная мысль. Большинство либерально настроенных мыслителей теоретически обосновывали создание в России конституционной монархии, необходимость широких правовых реформ, формирование правового государства, юридического закрепления прав личности.

Программными требованиями либеральных учений были оправдание процессов развития гражданского общества, сохранение таких его основ, как частная собственность, товарно-денежные отношения, формальное равенство субъектов права. Это обусловливало противостояние либеральной политико-правовой мысли различным направлениям социалистической идеологии, выступавшим против развития капитализма.

Историографическая концепция народников имеет глубокие корни. Обращает на себя внимание многообразие идейных истоков народничества и различных его интерпретаций. В этой идеологии можно отчетливо проследить влияние мировоззренческих ценностей эпохи Просвещения, западноевропейского социализма, немецкой философии (по преимуществу это идеи Г.В.Ф. Гегеля, И.Г. Фихте, Л. Фейербаха). Правда, первоначальные ориентиры оппозиционно настроенной русской интеллигенции - просвещение народа, вера во всесилие разума и науки -получили свое развитие, прежде всего, в дворянском либерализме. Однако либеральная доктрина, нацеленная в основном на развитие отдельной личности, полностью исключала сохранение традиций взаимопомощи и взаимоподдержки, присущих массовому сознанию русского общества. Своеобразной реакцией на либерализм становится социалистическая альтернатива. Это противостояние двух парадигм хорошо прослеживается в работах А.И. Герцена и Н.Г. Чернышевского^[13].

По мнению В. О. Ключевского, «три основных силы строят людское общежитие: человеческая личность, людское общество, природа страны». В развитии России огромную роль играл политический фактор (государство), большое значение имели процессы колонизации (природный фактор), торговля (экономический фактор). Русский исторический процесс делится на 4 периода:

I. Русь днепровская, городовая, торговая (VIII-XII века);

II. Русь верхневолжская, удельно-княжеская, вольно-земледельческая (XIII-середина XV века);

III. Русь великая, московская, царско-боярская, военно-земледельческая (вторая половина XV – начало XVII века);

IV. Всероссийский, императорский, дворянский период; период крепостного хозяйства, мануфактурного и фабрично-заводского производства (середина XVII-середина XIX века).

В. О. Ключевский дает неоднозначную оценку петровским преобразованиям. Последователями Ключевского были как буржуазно-либеральные историки (П. Н. Милюков, А. А. Кизеветтер), так и марксисты (М. Н. Покровский, Ю. В. Готье и др.)^[14].

2.2. Историография государственного управления в XX веке

25 октября (7 ноября нового стиля) 1917 г. большевики совершили государственный переворот, который вошел в советскую историографию под именем Великой Октябрьской социалистической революции. Считалось, что она открыла новую эру в истории человечества, эру крушения капитализма и всеобщей победы нового общественного строя – коммунизма. В результате революции складывавшиеся в течение столетий российские государственность и право были разрушены, стали создаваться новые органы центрального и местного управления, формироваться новые нормы социалистического права.

Возникает вопрос, с какими идеями в области государственного строительства шли большевики на слом старой российской государственности?

Вождь революции В.И. Ленин, как известно, полагал, что государство понадобится им ненадолго, только на период строительства основ социализма и ликвидации эксплуататорских классов, а затем, на этапе высшей фазы социализма – при коммунизме – отомрет, как и все другие институты надстроечного характера, в том числе и право. В своих представлениях о сути государства переходного периода Ленин проделал своеобразную эволюцию. Сначала он считал, что это социалистическое государство будет унитарным, построенным на основе принципа демократического централизма, но с широким местным самоуправлением, когда «каждая кухарка может управлять государством». В таком государстве будет ликвидирован специальный аппарат насилия, а кадровая армия заменена «прямым вооружением всего народа». Не понадобится и особый слой чиновников, разделение властей, станут лишними и другие государственные структуры.

Но к 1917 г. Ленин выдвинул новую идею – идею диктатуры пролетариата в виде республики Советов. Альтернативой парламентской республике становились советы рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране снизу доверху. Вместо широкой социальной базы, которую предполагает парламентская республика, опорой ноной власти становилась узкая прослойка рабочего класса и беднейшего крестьянства, а главным методом управления – насилие. Без насилия невозможно было осуществить поставленные перед республикой Советов цели. Как гласила одна из главных статей первой советской конституции 1918 г., этой целью являлось «уничтожение эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества па классы, беспощадное подавление эксплуататоров, установление социалистической организации общества и победа социализма во всех странах».

Как видим, большевики руководствовались догмами утопической коммунистической теории, одной из которых было представление о «назревшей» социалистической революции в Европе (и даже о мировой), которая должна произойти в ближайшее время^[15].

Марксистская историография исходит из классового определения государства как машины «для угнетения одного класса другим». Движущей силой исторического процесса является развитие производительных сил и производственных отношений. В работах историков-марксистов сделан акцент на антинародной, дворянско-помещичьей сущности русского государства, преувеличена роль антиправительственных движений угнетенных масс.

Специфика марксистского подхода к изучению государства и права – анализ явлений политической и правовой жизни в первую очередь как органических составных частей (моментов) классовой общественно-исторической формации, отказ от усмотрения в политико-юридических институтах феноменов религиозного, психологического, этнического и тому подобного порядка. Упомянутый подход зиждется на идее зависимости государства и права прежде всего и главным образом от уровня общественного разделения труда, классовой структуры и соотношения классовых сил в обществе^[16].

В таком ключе история российской государственности исследовалась весь советский период, хотя в 60-е – 80-е гг. появилась тенденция к деполитизации и деидеологизации истории России. Крупнейшие работы советского периода – «Киевская Русь» Б. Д. Грекова, «Земские соборы» Л. В. Черепнина, «История государственных учреждений дореволюционной России» Н. П. Ерошкина, «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке» П. А. Зайончковского, «Образование приказной системы управления в Русском государстве» А. К. Леонтьева, «Россия Ивана Грозного» С. О. Шмидта и др.

Современные исследователи обратили внимание на особенности развития истории страны как мобилизационного общества. Мобилизационный тип развития осуществляется за счет сознательного вмешательства государства в механизмы функционирования общества для преодоления отставания, либо для предотвращения кризисных ситуаций (внешняя угроза и т. п.). Это инструмент ускорения постепенных эволюционных процессов. Мобилизационный тип развития, доминирующий в России, имеет свои особенности:

1) политические факторы преобладали над экономическими, что обусловило гипертрофированную роль государства;

2) внешние факторы постоянно вынуждали государственную власть ставить задачи, опережающие социально-экономические возможности страны, следствием этого явилась политика насаждения реформ «сверху» и методы форсированной модернизации;

3) существует тесная связь между мобилизационным типом развития и потенциалом военной угрозы; для России всегда был характерен высокий уровень затрат на военные нужды;

4) исследователи отмечают циклический характер развития России, особенностью которого является чередование периодов взлетов и падений.

В истории страны можно выделить три глобальных цикла продолжительностью примерно 380 лет:

I. 862 – 1238 гг. – от образования Киевского государства до татаро-монгольского нашествия;

II. 1238 – 1613 гг. – от татаро-монголов до завершения «Великой смуты»;

III. 1613 – 1991 гг. – от воцарения династии Романовых до распада СССР^[17].

Каждый цикл включает три стадии – «стабилизации, нормального развития, упадка». Начало цикла – обострение системного кризиса российского общества, для преодоления которого приходилось искать принципиально новые формы государственного устройства. Этот поиск и составлял основное содержание стабилизационного этапа длительностью около 110 лет. В конце каждого такого этапа появлялись собиратели русских земель (Святослав, Иван Калита, Петр I), проводившие активную территориально-экспансионистскую политику.

Стадия нормального развития (приблизительно 150 лет) – время успешной колонизации новых территорий и взлета Российского государства (периоды от княжения Ярослава Мудрого до Владимира Мономаха, от правления Дмитрия Донского до Ивана III, от царствования Екатерины II до Александра II).

Последние 100 – 110 лет цикла – период территориального сжатия, нарастания кризисных явлений и упадка. Усилия отдельных государственных деятелей (Андрей Боголюбский и Всеволод Большое Гнездо, Иван IV и Борис Годунов, Николай II, И. В. Сталин, М. С. Горбачев) по предотвращению кризиса, несмотря на отдельные успехи, заканчивались их поражением. Концепция мобилизационного типа развития России изложена в работах современных авторов (См.: Ахиезер А. С. Социокультурные проблемы развития России. М., 1992.; Дьяконов И. М. Пути истории. М., 1994; Семеникова Л. И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. М., 1994).

Крупнейшие исследователи истории государственного управления России последних лет – И. А. Исаев, Л. Т. Захарова, Д. Е. Лаптева, Т. П. Коржихина, Р. Г. Пихоя, А. С. Сенин и др.

Реформы 1985 — начала 1990-х гг., открыли новый период в истории государственного управления, привели не только к краху системы партийно-государственного управления, но и крушению государственности.

Принятие Конституции Российской Федерации путем всенародного голосования и выборов депутатов в декабре 1993 г. активизировало процесс формирования органов государственной и муниципальной власти в Центре и на местах, т.е. в субъектах Российской Федерации, на принципах правового государства, в первую очередь, на основе принципа разделения властей.

Процесс реформирования государственной системы управления, включая формирование независимой и эффективной судебной системы, сопровождается развитием легитимности. Традиционным для России на протяжении длительного времени являлись низкий приоритет судебной системы, отсутствие понимания со стороны власть имущих необходимости ее независимости. В исследуемый период реформа сдерживалась неадекватным законодательством, отсутствием разделения властей, неадекватными средствами и другими недостатками.

Последствием неадекватной социальной защиты, неэффективной нормативной и законодательной базы, нехватки профессиональной и хорошо оплачиваемой государственной администрации явился резкий рост всех форм преступности, включая экологические преступления и коррупцию^[18].

Реформирование государственной и общественной жизни в стране сопровождалось появлением неправительственных организаций (НПО) различного рода в качестве потенциально важных представительных групп. Их деятельность показывает, что зачастую они недостаточно финансируются, слабо подготовлены и работают в нестабильной обстановке. И, тем не менее, они выполняют важную для общества функцию укрепления плюралистического и демократического общества. Они могут обратить внимание правительства на реальные потребности, оказать на него давление в целях повышения эффективности и справедливости политики, повышения внимания приоритетным потребностям граждан. Неправительственные организации предоставляют правительству и обществу информацию по важнейшим вопросам общественной значимости и тем самым способствуют значимости увеличению отчетности и гласности государственного управления.

Изучение процесса развития системы государственной и региональной власти приводит к общему выводу о том, что в настоящее время для России важно создание такой сети государственных учреждений в сочетании с законами и правилами, которые способствуют созданию и сохранению социальной обстановки. На базе того позитивного, что накопила Россия за свою историю в сфере государственного управления, важно восстановить общественное доверие к государству и его политике, использовать эффективные и действенные формы государственного управления и регулирования прежних систем.

Обеспечение национальной безопасности, социального равенства, социальной справедливости, базовой социальной защиты граждан, повышение уровня жизни и на этой основе обеспечение сплоченности — эти и другие направления государственной политики позволят России интегрироваться в мировую экономическую и организационную структуру, занять подобающее ей ведущее место в мировом сообществе.

Заключение

(патологии) в «целой интеграции», в таком случае у общественное процесс представляет гарантом

Таким образом, государственное управление – это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти.

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса.

При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями.

История государственного управления является самостоятельной учебной и научной дисциплиной. Она возникла на стыке исторических и правовых дисциплин. С первыми ее объединяет историзм в объяснении событий и явлений, использование разнообразных исторических источников для воссоздания реальной картины развития отечественной государственности, со вторыми – известное единство объекта изучения – политические и правовые институты, а также широкое привлечение нормативно-правового материала в качестве источника.

Изучение истории государственного управления в России началось в XVIII веке.

В середине XIX века сложилась так называемая государственная или юридическая школа историографии. Она отводила главную роль в историческом процессе государству.

25 октября (7 ноября нового стиля) 1917 г. большевики совершили государственный переворот, который вошел в советскую историографию под именем Великой Октябрьской социалистической революции.

Вождь революции В.И. Ленин, как известно, полагал, что государство понадобится им ненадолго, только на период строительства основ социализма и ликвидации эксплуататорских классов, а затем, на этапе высшей фазы социализма – при коммунизме – отомрет, как и все другие институты надстроечного характера, в том числе и право.

Реформы 1985 — начала 1990-х гг., открыли новый период в истории государственного управления, привели не только к краху системы партийно-государственного управления, но и крушению государственности.

Принятие Конституции Российской Федерации путем всенародного голосования и выборов депутатов в декабре 1993 г. активизировало процесс формирования органов государственной и муниципальной власти в Центре и на местах, т.е. в субъектах Российской Федерации, на принципах правового государства, в первую очередь, на основе принципа разделения властей.

Список использованной литературы

1. Абрамов В.Н. Становление и развитие системы государственного управления в Российской Федерации в 1992-1999 гг. // автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02 – 2010.
2. Барциц, И. Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 1 / И. Н. Барциц. – М.: Изд-во РАГС, 2011. – 464 с.
3. Белковец Л. П., Белковец В. В. История государства и права России. Курс лекций. — Новосибирск: Новосибирское книжное издательство, 2000. – 216 с.
4. Бондаренко Е. Ю. История государственного управления России. – Владивосток, 2001 – 118 с.
5. Буторин М. В. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие. / М. В. Буторин. – М.: КНОРУС, 2016. – 186 с.
6. Глазунова Н. И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – 551 с.
7. Гостюшева Е. М. Историографическая концепция народников (региональный аспект). // Локус: люди, общество, культуры, смыслы. – № 3/2012.
8. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. – М.: Высшая школа, 1968. – 368 с.
9. Игнатов В. Г. и др. История государственного управления России. Учебник / Отв. Ред. В. Г. Игнатов. – Ростов н/Д: Феникс. 2002. – 608 с.
10. История государственного управления в России: /Учебник/ Под общей редакцией Р. Г. Пихои – М.: Изд-во РАГС, 2001. – 384 с.
11. История политических и правовых учений. Учебник / Под ред. доктора юридических наук, профессора О. Э. Лейста. — М.: Издательство "Зерцало", 2000. — 688 с.
12. История политических и правовых учений / Под общ. ред. академика РАН, д. ю. н., проф. В. С. Нерсесянца. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА–ИНФРА • М), 2000. –С.350
13. Маршев В.И. История управленческой мысли: Учебник.- М.:Инфйра-М, 2005.- 731с.
14. Моисеев В. В. История государственного управления России: учебное пособие для студентов высших учебных заведений. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Директ-Медиа, 2014. – 464 с.
15. Новокрещёнов А. В., Вихрова Л. А. Социология управления: Учебно-методический комплекс для дистанционного обучения. – Новосибирск: СибАГС, 2002. – 140 с.
16. Пикулькин А. В. Система государственного управления: Учебник для ву­зов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. –- 399 с.
17. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. – СПб.: Питер, 2006. – 336 с.
18. Романов В. Н., Кузнецов В. В. Система государственного и муниципального управления. – Ульяновск, 2008. – 153 с.
19. Трошкова, Е. А. История государственного управления: учеб. пособие / Е. А. Трошкова. Челябинск: Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2013. – 380 с.
20. Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник. – М.: Юристъ, 2005. – 379 с.
21. Щепетев В. И. История государственного управления в России: Учеб. для студ. высш. учеб. заведений. – М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2003. – 512 с.

 Ссылки

^[1] Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. – СПб.: Питер, 2006. – С.11

^[2] Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. – СПб.: Питер, 2006. С. 12

^[3] Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. – СПб.: Питер, 2006. С. 100

^[4] Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. – М.: Высшая школа, 1968. С. 10

^[5] Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. – М.: Высшая школа, 1968. С.12

^[6] Сведения о бюджете за 1796—1826 гг. опубликованы в т. 45 Сб-ка Русского исторического общества (далее — РИО); за 1803—1864 гг.— в работе Я. И. Печерина «Исторический обзор росписи доходов и расходов». Спб., 1896, 1898; за весь XIX в.— в юбилейном издании «Министерство финансов (1802—1902)», тт. I—И. Спб., 1902. В советских изданиях сведения о бюджете с 1833 по 1917 г. даны в приложениях к исследованию П. А. Хромова «Экономическое развитие России в XIX—XX вв.». М., 1950.

^[7] Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюцион-ной России. – М.: Высшая школа, 1968. С.15

^[8] Абрамов В.Н. Становление и развитие системы государственного управления в Российской Федерации в 1992-1999 гг. // автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02 – 2010.

^[9] История политических и правовых учений. Учебник / Под ред. доктора юридических наук, профессора О. Э. Лейста. — М.: Издательство "Зерцало", 2000. С. 365

^[10] История политических и правовых учений. Учебник / Под ред. доктора юридических наук, профессора О. Э. Лейста. — М.: Издательство "Зерцало", 2000. С.360

^[11] История политических и правовых учений. Учебник / Под ред. доктора юридических наук, профессора О. Э. Лейста. — М.: Издательство "Зерцало", 2000. С.382

^[12] История политических и правовых учений. Учебник / Под ред. доктора юридических наук, профессора О. Э. Лейста. — М.: Издательство "Зерцало", 2000. С.392

^[13] Гостюшева Е. М. Историографическая концепция народников (региональный аспект). // Локус: люди, общество, культуры, смыслы. – № 3/2012.

^[14] Трошкова, Е. А. История государственного управления: учеб. пособие / Е. А. Трошкова. Челябинск: Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2013. –С.65.

^[15] Белковец Л. П., Белковец В. В. История государства и права России. Курс лекций. — Новосибирск: Новосибирское книжное издательство, 2000. – 176с.

^[16] История политических и правовых учений / Под общ. ред. академика РАН, д. ю. н., проф. В. С. Нерсесянца. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА–ИНФРА • М), 2000. – С.241

^[17] Трошкова, Е. А. История государственного управления: учеб. пособие / Е. А. Трошкова. Челябинск: Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2013. –С.42

^[18] Абрамов В.Н. Становление и развитие системы государственного управления в Российской Федерации в 1992-1999 гг. // автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02 – 2010.